公共数据开放背景资料

时间:2018-1-25     来源: 无
文章摘要:公共数据开放背景资料

1 背景介绍

  随着信息技术特别是信息通讯技术的发展,互联网、WEB2.0、社交网络、物联网、移动互联网、云计算等相继进入人们的日常工作和生活中,全球数据信息量呈指数式爆炸增长之势,根据国际数据公司IDC发布的研究报告,2011年全球创建和复制的数据总量为1.8ZB(约1.8万亿GB),预计全球数据量大约每两年翻一番,到2020年全球将达到35ZB的数据信息量。大数据时代已经来临,大数据将是人类走向“智慧”的钥匙。

  国内外大数据探索与实践证明,要使大数据真正发挥作其用与价值,首先要开放数据,尤其是政府数据。政府数据的开放对推动政府透明化进程,吸引公众参政议政有重大的推进作用。它是服务型政府转型的重要实践,它给公众生活带来切实的便利,提升了公众对政府的满意度。因此,数据开放已经成为一种必然趋势。无论是从数据拥有量方面还是从公开服务的责任方面,都应该是先行者,政府开放数据服务也是“公共服务型政府”理念在新时代环境下的具体表现。

  过去十多年来政府投资进行了大量的政府信息化工作,也就是政府利用信息化的手段提高内部的办公效率效能、对外提供公共服务、提升社会治理水平。政府信息系统积累的海量政务数据,本质上是国家机关在履行职责时所获取的数据,而这些数据与社会公众的生产生活息息相关。政府有必要将这些数据开放给社会公众,这些数据无需授权使用,除涉及国家安全、商业机密、个人隐私的数据外,都可以免费通过政府数据开放平台向社会公众提供数据下载、数据接口及数据应用开发服务等。有研究表明,中国超过80%的数据在政府手中,数据就像是一个“钻石矿”,如果这部分数据没有对社会公众开放,大数据时代就无从谈起。

  大数据时代应建立在政务数据开放的基础之上,我国政务数据开放正在随着各级政府的重视和推动,逐渐向广度和深度上发展。2015年国务院发布了《促进大数据发展行动纲要》,2018年底前建成国家政府数据统一开放平台,率先在信用、交通、医疗等重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放。

  2017年5月3日,《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》(国办发〔2017〕39号)要求推动开放,加快公共数据开放网站建设。依托国家电子政务外网和中央政府门户网站,建设统一规范、互联互通、安全可控的数据开放网站(www.data.gov.cn)。基于政务信息资源目录体系,构建公共信息资源开放目录,按照公共数据开放有关要求,推动政府部门和公共企事业单位的原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集向社会开放,开展中国数据创新系列活动,鼓励和引导社会化开发利用。2018年1月5日,中央网信办、发展改革委、工业和信息化部联合开展公共信息资源开放试点工作,通知要求,为贯彻落实党中央、国务院关于推进公共信息资源开放的有关工作部署,中央网信办、发展改革委、工业和信息化部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》,确定在北京、上海、浙江、福建、贵州开展公共信息资源开放试点,要求针对当前开放工作中平台缺乏统一、数据缺乏应用、管理缺乏规范、安全缺乏保障等主要难点,在建立统一开放平台、明确开放范围、提高数据质量、促进数据利用、建立完善制度规范和加强安全保障6方面开展试点,探索形成可复制的经验,逐步在全国范围内加以推广。方案要求,试点地区要结合实际抓紧制定具体实施方案,明确试点范围,细化任务措施,积极认真有序开展相关工作,着力提高开放数据质量、促进社会化利用,探索建立制度规范,于2018年底前完成试点各项任务。

2 对政府数据开放的理解

2.1 政府数据开放的概念

  开放数据(OpenData):指不受著作权、专利权以及其他任何限制,并开放给社会公众自由查询和使用的数据。

  开放数据服务:指以互联网和移动互联网为媒介面向社会公众,提供可以自由下载、使用及传播的数据的服务。

  开放数据目的:即为数据的再增值,包括两个方向:

  (1)数据集自身的增值:技术层面的应用性增值,偏向利用开放数据对象进行技术创新与变革性应用,结合Web2.0及云计算等新兴信息技术与互联网环境进行应用开发,从数据本身角度实现数据的增值应用。

  (2)数据开放性的增值:针对社会层面的保障性增值,偏向利用开放数据条件进行持续性增值保障,通过开放数据的传播、共享以及使用,持续增加开放数据的社会价值并提高开放数据的社会需求,为新数据的开放提供条件。

  开放数据来源:包括政府数据资源和社会数据资源。政府数据资源是指政府机构在履行职责时产生或收集而掌握的大量数据资源,主要来自经济部门、民政部门、卫生部门、教育部门等不涉密的数据资源;社会数据资源是指企业在经营过程中产生的数据及个人生活中产生的数据资源等。

  政府数据开放:指政府机构在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的数据,在不涉及国家机密、企业商业秘密、个人隐私的前提下,为了更好地满足公众的需求,开放给社会公众自由查询和使用的数据。

  政府数据开放目标:提供易于发现、访问和理解的数据,并使用高价值、可机读的数据库,改善共享数据的利用率,进而推动政府透明化,提升行政效率,其核心是收集数据、开放数据、使用数据。

  政府数据开放原则:除国家秘密、个人隐私、商业机密类的数据可以豁免之外,政府部门必须免费的、毫无保留地向社会开放全部数据;政府数据开放对所有公民都应该是平等无差异对待的,无论年龄、身份、地位,都可以自由的获取和使用,用于合法的任何活动;政府拒绝提供数据须负举证责任,司法部门具有重新审定政府数据开放事实的权力。

  政府数据开放范围:政府机构在履行公共服务职能时产生或收集的公共数据均可以开放,优先推动信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记管理等民生保障服务相关领域的政府数据导向社会开放;但个人数据以及开放后将触犯法律的数据均不在开放之列。

2.2 政府数据开放的意义

  政府部门在行使职责过程中积累了大量的数据信息,这些信息可以概括社会发展的轨迹,也可以作为未来发展的重要参考,对于这些数据信息的分析和解读,有助于政府与公众更好地理解社会进步的根源,进而促进社会的全面发展。政府数据开放的意义在于:

  (一)有利于构建服务型政府,推动政府透明化进程。通过数据开放使信息资源在政府与公众之间重新优化分配,改变过去公民与政府之间的信息不对称、不平衡的状况,使公民与政府能够共享政府信息资源,享受个性化的信息服务,依据公开的信息数据与政府进行及时、有效的沟通,透明、参与和协作的机制构成了更加民主和有效的政府的基本框架。

  (二)有利于满足公众数据需求,提高对政府满意度。一是通过政府开放数据,促进公共服务领域提供更好的服务,通过政府数据的免费使用来带动创新,创造出一些有助于大众更好地适应现代生活的实用工具和产品,二是通过政府数据开放平台,为公民社提供了自由、平等、责任和参与的生态环境,使公民愿意承担公共责任、参与公共事务,通过意见表达,凡事发出声音,形成一个防止政府犯下错误的监督力量,提高社会对政府的满意度。

  (三)有利于提升政府管理水平,促进社会治理现代化。社会治理方式要实现社会管理与社会自治的有机结合。十八届三中全会指出,改进社会治理方式,要“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。优化社会治理,既要加强党政主导、社会管理,又要坚持多方参与、共同治理。社会管理注重自上而下、以权力为主导,重在“有为而治”;社会自治注重自下而上、以权利为主导,重在“无为而治”。二者交织融合、各有侧重,共同立于社会基础之上。因此,社会治理是政府和社会共同参与的事情,政府起到管理作用,社会也具备调整完善的自我净化功能,通过政府数据开放平台,既形成一个防止政府犯下错误的监督力量,又最大限度地调动社会公众的积极性,激发社会活力,使公民愿意承担公共责任、参与公共事务以及约束自身行为。

  (四)有利于带动新兴产业,推动知识和网络经济发展。一是通过政府数据的开放,带动移动互联网产业、大数据产业及数据服务产业的发展:1)让大数据时代最重要的生产资料数据自由地流动起来,以催生创新,促进中国经济增长由粗放型向精细型转型升级;2)让社会化力量利用政府数据,开发对社会公众有实用价值的应用,既为社会中小企业提供了创造的平台,又为社会公众的生活带来了实实在在的便利。二是通过数据开放平台的开放接口,简化使用政府数据的环节、减少使用政府数据的成本,免去了数据更新、维护的困难,降低创新的门槛,推动知识经济和网络经济的发展。

  (五)有利于智慧城市的战略整合,推动智慧城市落地。“智慧城市”的建设应该包含两个方面:一是搭建政府公共数据平台,二是面向公众提供公众服务平台。开放数据是数据挖掘的重要来源,城市数据来自市民和政府,城市数据服务于市民和政府。只有开放数据,才能使智慧城市的数据收集更全面,才能让数据更好地服务于智慧城市建设,才能真正实现智慧城市的落地。

  (六) 有利于提高社会公信度,保证社会健康持续地发展。一是政府数据开放平台作为数据开放服务的载体,实现了政府信息的公开化与透明化,充分贯彻执行并深化了《政府信息公开条例》的要求,将政府数据真实地向社会开放,真正做到了取之于民、用之于民,提高社会公信度。二是政府数据开放平台打破了以往政府网站信息单向输出的枷锁,真正地调动了民众积极性与创造性,鼓励民众参与到平台的建设中来,结合群众的智慧与力量来弥补政府工作中的疏漏,进而保证社会健康持续地发展。

  (七)开启大众创业、万众创新的创新驱动新格局。形成公共数据资源合理适度开放共享的法规制度和政策体系,建设政府数据统一开放平台,率先在信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放,带动社会公众开展大数据增值性、公益性开发和创新应用,充分释放数据红利,激发大众创业、万众创新活力。 

2.3 政府信息公开、政府数据开放研究

  我国“政府信息公开、政府数据开放”等相近主题的研究并分析二者之间的区别和联系。

2.3.1 政府信息公开研究

  政府信息是指:行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。政府信息公开是指:国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织,在行使国家行政管理职权的过程中,通过法定形式和程序,主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。

  政府信息公开有利于提高政府办事的透明度,强化社会监督机制,便于公民与政府打交道;同时将政府拥有的作为资源的信息公开,有利于提高政府信息的再利用能力,充分发掘政府信息资源的价值,造福于民。

  《政府信息公开条例》在总则中指出,政府信息公开的目的是“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此,在公开政府信息的作用上,《政府信息公开条例》既强调了公开政府信息以监督政府工作的作用;也强调了公开信息对于社会的服务作用,即作为一种资源,政府数据的公开和利用可为社会带来巨大利益,创造公共价值。由此可见,“政府信息公开”的概念已为“政府信息资源增值利用”和“政府数据开放”提供了法律基础。

2.3.2 政府数据开放研究

  政府数据开放目的:在于促进公共服务领域提供更好的服务,通过政府数据的免费使用来带动创新,创造出一些有助于大众更好地适应现代生活的实用工具和产品。

  “政府数据开放”强调使用信息技术,主动向所有公众免费、无需授权、无差别的开放政府数据,且数据是一手的、原始的、无专属所有权的、可被机器读取的,并具有多种格式以满足不同类型用户的需求。任何个人、企业和社会组织都可对这些数据进行开发利用,以实现增值与创新,提升整个国家在经济、社会和文化等领域的竞争力。

2.3.3 二者的区别与联系

  通过对“政府信息公开、政府数据开放”等概念进行梳理后可见,二者之间既有相近之处,也存在明显差异。

  政府信息公开更侧重于公开,让社会了解政府,促进政府公开透明;信息公开是依据政策法规,有条件的,有限度的公开。政府数据开放是在政府资源开发再利用和信息公开基础上,从广度和深度上不断探索可开放的数据范围,完成信息化到数据化的蜕变,结合大数据思维,利用前沿技术,引入社会化得力量,对开放数据挖掘利用,带动大数据产业发展,营造数据开放的生态环境,在数据使用过程中是无条件的、免受权的、免费的、非排它性的。

 

政府信息公开

政府数据开放

建设理念

以业务功能为中心

以用户为中心

建设目的

透明和监督

使数据得到充分利用,并产生价值,服务社会

开放对象

信息:经过分析加工后,被赋予特定意义的数据信息

数据:原始、无特定意义,没有进行加工,记录事实本质

开放形式

对外界的开放仍是有条件的、有特定对象和有限度的

一手的、原始的、无专属所有权的全部数据(涉及国家秘密、商业机密和个人隐私的除外)

应用设计

注重业务管理规范

个性化服务,注重用户体验

架构模式

相对封闭、应用集成

基于平台,开放架构

生产模式

单一厂商,捆绑模式

开放平台、生态环境

运维模式

系统维护

平台运营

数据格式

非数据化、不可机读

数据化、可机读

完整性

碎片化信息服务

完整的数据集

交互性

被动接收

数据请求、评价和排行

技术要求

传统内容管理和发布

大数据、高并发、应用接入与整合

政府信息公开、政府数据开放的比较

3 国外政府数据开放研究

  “开放政府计划”(Open Government initiative)最早由美国政府提出,2009年,美国政府启动开放政府政策以后,设立以公开数据资料的门户网站——“数据在线”(data.gov),将政府和主要州、城市等持有的公共数据对外公开,从着重在政府机构之间的信息共享,转换到政府机构与公众(The Public)之间的信息分享,希望能通过公众之手,充分利用政府所持有的数据,产生更多增值创新服务和实现政府信息的再利用。

  2013年6月,法国、美国、英国、德国、日本、意大利、加拿大和俄罗斯八国集团首脑在北爱尔兰峰会上签署《开放数据宪章》。目前,已有英国、美国、加拿大等60多个国家联合建立开放政府伙伴关系,按计划有序公开重要的政府公共数据,开放数据(Open Data)已经成为国际政府机构在作数据与信息分享时的重要议题。

美洲

秘鲁、加拿大、美国、乌拉圭、智利

亚洲

阿联酋、巴林、东帝汶、韩国、沙特阿拉伯、新加坡、印度、中国香港、中国台湾

欧洲

爱尔兰、爱沙尼亚、奥地利、比利时、丹麦、德国、法国、芬兰、荷兰、摩尔多瓦、挪威、西班牙、希腊、意大利、英国

非洲

肯尼亚、摩洛哥

大洋洲

澳大利亚、新西兰

 
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